(2008)风雪株洲行——冰冻雪灾民生考察

08冰雪灾下的价格异动与基层政府应对
                  ——以湖南省株洲市为样本的观察

刚刚过去的这个春节，注定会因南方这场旷日持久的冰雪灾害而被人们久久铭记。笔者于春节探亲期间，在受冰雪灾害较严重的湖南省株洲市生活前后八天时间，亲眼目睹、亲耳听闻了社会各界在政府的坚强领导下战天灾，保民生的诸多事迹和过程。作为一名以人权保障为研究方向和志业的博士研究生，不能仅仅在雪灾面前做到独善其身，自己还在思考着能从中做些什么。基于这种想法，笔者选取了雪灾中当地政府应对价格异动，维护社会稳定应对举措的侧面，以一个法律人的视角，进行观察、分析和评价，并为今后更好的应对价格异动情况提出对策、建议，还草拟了地方政府应对价格异动应急预案（建议稿），希望尽到微薄之力。
一、雪灾影响下的价格异动
从1月13日起，一场持续20多天之久的冰雪灾害降临湖南省株洲市。这场后来被定性为“1954年有气象记录以来最严重的冰冻灾害”给株洲全市人民生产、生活造成了巨大不便，停电停水数日。受此冰雪灾害的影响，与民众生活息息相关的蔬菜、副食品等商品以及公共运输等服务价格出现巨幅波动。
   
    

（一）蔬菜肉蛋等生活必备食品涨价
株洲当地冬季所卖的蔬菜主要靠从广东、岳阳等外地调运，由于近几天株洲通往各地的高速公路、高等级公路均已关闭，外地的菜品无法运进来，而本地屯货也逐步脱销，从而引发了市区各市场、超市菜源紧缺、菜价飞涨，尤其是蔬菜价格大多在平时的两倍以上。1月25日，平日8毛钱一斤的白菜涨至3元，芹菜每斤从2元涨至4元，青椒每斤从2元涨到了5元，金针菇从平时的每斤4元涨到了10元。不仅是蔬菜，一些肉蛋类食品价格也水涨船高。前腿肉每斤由平时的11元涨到了17元，排骨每斤由平时的13元涨到了18元，鸡蛋每斤由平时的3.98元卖到了5元。之后几天，价格继续飞涨。1月底到2月初的几天，辣椒最贵达到每个1.7元，葱25元/斤，大大超过冰冻前的猪肉价格。大白菜也一度达到创纪录的15元/棵。
1月25日株洲部分食品价
                        涨价前（元/500克）        当日价（元/500克）                涨 幅
白  菜                                      0.8                                         3                       275%
芹  菜                                         2                                         4                       100%                 
青  椒                                         2                                         5                       150%
金针菇                                       4                                       10                       150%
前腿肉                                     11                                       17                      54.5%
排  骨                                       13                                       18                      38.5%
鸡  蛋                                    3.98                                         5                         25%

蔬菜短缺一时间甚至出现 “有价无菜”的现象。往往是上午不到10点，果蔬超市的菜品即全部卖空。附近的另一家超市，蔬菜供应商当天还没有送货来。前一天卖剩的一些菜品虽然不算新鲜，外观上也不好看，却早已被抢购一空。
（二）公共交通服务涨价
连日的降雪也给株洲公共交通造成了巨大影响。长沙机场关闭，京广线等大动脉因断电中断，大量准备乘坐火车出行的旅客不得不滞留在株洲火车站，或退票改乘其他地面交通工具，致使短途客运吃紧。

株洲开往益阳的汽车，车票平时售价35元/人，最高限价为53元，很多客车收费在100—150元。开往常德北平时只要40元，最高限价83元，实际涨到120元左右。株洲开往株洲县的汽车，平日18元/人，最高限价24元/人，实际40元左右/人。而且，司乘人员收取100多元的车费，却不给足额车票，只给20元或50元车票的情形屡见不鲜。
                                    雪灾下株洲短途公路运输价格异动例表   
                                 平时售价（元/人）      最高限价（元/人）     实际票价（元/人）
株洲市—益阳                                    35                             53                              100-150
株洲市—常德北                                40                             83                                       120
株洲市—株洲县                                18                             24                                         40

另一方面，由于市公交公司所配备的大部分公交车不带空调，车上没有配置热风机，因而车窗玻璃上结冰后无法除掉，从而大部分公交车无法在这种恶劣天气下开动，大面积公交车停开，从而导致公交系统陷于瘫痪。百姓出行没有别的选择，转而乘坐出租车。结果原本起步价只有5元的出租车，一下子飞涨到10-20元，个别黑心的士司机甚至开出了70元的起步费价码，而且拒不打计程表。有极个别的士司机甚至声称，“就算电视台、物价局的人来坐我的车，我也是照样收”。诸如此类，引发了市民的极大愤慨。

二、政府应对价格异动的举措
（一） 召开新闻发布会 澄清信息
1月28日，株洲市政府召开新闻发布会，提醒市民不要盲目“囤积式”采购，避免人为引起市场恐慌。介绍政府为解决蔬菜价格上涨问题采取的几项应对措施 价格也比较稳定，请市民放心。指出最近几天，由于京珠高速滞留了大量车辆，为确保滞留人员物资供给，最近有大批方便面、矿泉水、面包等物资从超市运出，一些市民误以为株洲全市物资供应紧张，于是便大量采购粮、油、米、菜等商品。副市长蔡典维在新闻发布会上宣称，通过与株百等4家大型超市联系，株洲市仅方便面就筹备了10万份，足以驰援京珠高速供给，且驰援这些物资不会影响市民的生活必需品供应。最后他还提醒，对恶意哄抬物价囤积居奇行为，工商、物价等部门正采取措施查处。（据《株洲晚报》1月29日） 
（二）对外地蔬菜进株实施财政补贴
株洲市70%的蔬菜批发来自中南蔬菜批发市场，冰雪灾害天气来临前中南蔬菜市场日交易量为30万公斤。持续冰冻灾害天气后，受天气、路况的影响，每天调入的蔬菜量只有15-20万公斤。为鼓励外地蔬菜进入株洲市场，1月26日，株洲市政府出台政策，对进入株洲的蔬菜按吨位进行财政补贴，补贴标准从200元到1000元不等，现场发放。从25日起，中南蔬菜大市场已经发放现金补贴5万多元（根据“株洲新闻”报道）。另外，中南蔬菜市场冰冻期间全免经营商的进场交易费，每天补贴万余元。

（三）对重要商品和服务实行临时价格干预
2月2日，株洲市物价局向媒体和社会通报，经株洲市政府批准，全市对重要商品和服务实行临时价格干预。部分大型商场、企业的重要商品需要调价的，必须申报备案。在实施临时价格干预期间，米、面、肉、蛋、奶等与市民生活密切相关的基本生活物资不能随意涨价。
    被列入临时价格监管的单位包括：株洲百货股份有限公司、步步高商业连锁超市有限公司、新一佳超市有限公司株洲保利店、株洲家润多超市、株洲家乐福超市、株洲好棒美食品有限公司、株洲神农米业有限责任公司、太子奶食品有限责任公司。
    这些企业的下列商品批发价和零售价需要调价的，须申报备案：成品粮 （面粉、籼米、粳米）、挂面、方便面、食用植物油 （大豆油、花生油、菜籽油、调和油）、猪肉、牛羊肉及其制品、鸡蛋、牛奶、奶粉。
    据规定，这些企业调价时应当申报的情形是：一次调高价格4%以上的；10日内连续调高价格累计6%以上的；30日内连续调高价格累计10%以上的。企业调价后24小时内必须将提价幅度、提价理由等内容书面申报市物价局。
    在冰雪灾害期间，物价部门还对全市公路沿线食品和餐饮企业实行临时价格干预措施：对方便面实行最高限价，100克以下（含100克）每桶不得超过5元，100克以上至150克每桶不得超过6元；餐饮企业、盒饭的毛利润最高不超过60%。
    （四）允许城区内出租车每次加收租费5元
 1月下旬，株洲市城市客运管理处向市物价局申请，要求在冰雪天气期间适当上浮出租车租价。为维护冰雪天气期间城市出租车市场的正常秩序和社会稳定、方便市民和乘客出行，1月28日，株洲市物价部门研究并报株洲市政府同意，冰冻天气期间对城市客运出租车营运价格采取如下临时措施：城区内出租车在打表计费的基础上每车次增加租费5元；出城区和 “拼客”的出租车运价面议。
2月4日，株洲市物价局又下发通知：停止执行冰雪天气期间上浮出租车租价的政策。鉴于冰雪天气已经结束，物价局株价服 ［2008］27号文件规定冰雪天气期间适当上浮出租车租价的临时措施从2月4日停止执行。要求城市客运管理处接通知后立即督促各出租车公司、出租车主认真贯彻执行。如市民发现有上述行为，可拨打价格投诉电话——12358。
三、对政府应对的几点评价
（一）及时召开新闻发布会，从政府危机公关的角度而言是完全有必要的。政府部门在不违背保密原则的前提下，可以适度地把危机公关的“为难处”向社会通报。让社会各界了解危机公关的应对困难，了解政府部门的不易。而且，在允许的条件下，恰当的通报应对危机和调解冲突的思想，让社会各界知晓政府部门的规划和安排，这样更加有利于危机沟通和协调。 从实际效果看，通过政府高层领导的亲口宣布，更增加了消息发布的权威度，体现了政府对民生的重视态度，不仅尊重和满足了民众在突发公共事件时刻的知情权，还拉近了政府和民众的心理距离，更让民众潜在的恐慌情绪和误解得以有效的化解。此外，通过政府财政补贴的方式吸引外地蔬菜进株，也收到了较好的效果。

   （二）通过对重要商品和服务实行临时价格干预，在一定程度上起到了平抑物价，抚慰民心的作用。事过境迁之后回看这次临时价格干预，笔者认为无论从启动程序到内容都还存在着诸多可进一步讨论的余地。
    首先，株洲市物价局实施临时价格干预的权力的合法性值得商榷。
    按照2008年1月15日，国家发展改革委发布并于当天实施的《关于对部分重要商品及服务实行临时价格干预措施的实施办法》第一条和第四条的规定，只有国务院或者省、自治区、直辖市人民政府有权批准实施或者解除临时价格干预措施。之后发生严重冰雪灾害后，湖南省物价局有鉴于“部分市县受灾情影响造成停电停水现象，既严重影响人民群众的日常生活，也影响了价格政务信息的上传下达。为使各级价格部门依法行使价格管理职能，切实做好抗冰救灾工作，经请示省人民政府同意”，于1月30日就加强抗冰救灾期间市场价格监管有关权限问题发布紧急通知：“凡因冰灾导致停电影响价格政务信息上传下达的市县，授权当地价格行政主管部门在报经当地人民政府批准的前提下，对价格波动幅度较大、波及范围较广、给群众生活造成较大影响的居民生活必需品和救灾用品，采取限定差价率或者利润率、规定限价、实行提价申报制度和调价备案制度等干预措施。各地实行价格临时干预措施，在冰雪灾害过后应迅速解除” 。因此可以据此认为，株洲市物价局在抗击冰雪灾害中经市政府批准于2月2日对全市重要商品和服务实行的临时价格干预，其法律依据在于湖南省物价局的这份《紧急通知》，其法律实质是对国家发改委所授权力的转授权。但是仔细推究起来，湖南省物价局有没有权力对国家发改委的授权进行再授权呢？对此，国家法律并无规定。但按照现代行政法学和法治理论的解释，对行政权力授权的再授权，必须经过原授权机关的许可。那么，国家发改委究竟有没有许可呢。笔者并没有在国家发改委和湖南省物价局官方网站上发现这样的许可或批复性文件（倒是《湖南省物价局关于株洲市物价局临时价格干预措施期间调价备案品种和企业名单及关于公路沿线部分食品实行临时价格干预措施的批复》
在网上可以查阅得到 ）。当然，这样的“较真”也许被一些人看作是一种不合时宜的迂腐和“学究气”。但如若我们真正想建设一个民主法治的社会主义和谐社会，我们就必须认真、慎重的对待权力授权和运行的合法性问题。因为对法治最大的威胁之一就是对权力的非法滥用。
    其次，退一步讲，即使株洲市物价局实施临时价格干预的权力具有合法性，那么启动权力的时机也似乎有滞后之嫌。我们注意到，株洲市物价局发布临时价格干预的时间为2月2日。而彼此，蔬菜和肉蛋等居民副食品价格早已经历过一个疯长期。
（三）“允许城区内出租车每次加收租费5元”的规定也存在下述四个方面的问题：
1.必要性问题
在城市公共交通几近限于瘫痪，居民出行乘车转而主要依赖出租车的现实背景下，政府应当重视对出租车市场的整饬和规范。诚然的士司机在冰雪天里运营其成本会增加、风险会增大，但这种可能增加的成本应当由政府买单，而非由民众买单。
相比而言，“为了方便市民出行，长沙市决定从1月28日下午起，对当班公交车、出租车从业人员发放御寒补贴，每天每台200元。同时要求，出租汽车必须打表计程、按章收费，严禁拒载、不打表计程、乱收费以及违规强行拼客行为。长沙市公用事业局局长黄吉邦介绍，根据有关规定，发放补贴后，凡在此期间驾驶员违反上述规定和行业其他规章的，一律严肃处罚。这次补贴时间暂定为6天，具体视冰冻时间长短再作决定。这次补助所需资金约1200万元，由政府和相关单位共同筹措。” 此举不仅显示出政府在突发公共事故发生后对价格管制上“恩威并重”的权威性，更是赢得了广大市民包括出租车司机的广泛认同。
2.适时性问题
与前述实施临时价格干预问题一样，此次决定提价出租车起步价的时机也同样反映出政府在调控价格上的滞后性和不灵敏性等问题。事实上，在有关部门决定提价之前的很长一段时间里，“出租车的运价已经乱得离谱：10~15元起步，过河至少20元，过一个路口增加5元……乘客稍有不从，就可能被拒载”（一当事人原话）。作为物价部门，出台相关标准应当从速，而不应是在问题呈现蔓延态势之后。而且，在2月初天气晴好，路面冰雪消融，路况变好，市区多数路段连积雪都没有车行并无大碍的情况下，提价5元的规定仍旧在执行，就显失公平了。物价部门直到2月4日方才取消提价决定，也暴露出决策的滞后性。
3.合法性问题
 关于“拼车”的问题。如果发生在熟人、朋友之间，一起“拼车”回家并无不妥；但如果以盈利为目的“拼车”就违反了《中华人民共和国道路交通管理条例》，属于非法营运，一旦发现应当依法坚决予以制止、取缔的。所以，在政府物价部门出台的针对冰雪天气出租车营运的临时规定里面出现“诸如‘拼客’的出租车运价面议”的规定是非常不妥的，不仅损害了国家法律的严肃性，也有损了政府规定的严肃性。
4.执法问题
在冰雪天气里，民众对于“菜篮子”涨价以及政府对“菜篮子”的价格调控基本能够理解和宽容，但对于出租车漫天要价却意见纷纷。尽管物价部门出台了“限价令”并重申了对于违规行为从严查处的严肃态度，却无法阻止的士司机在冰雪天气下漫天要价问题的蔓延。
事实上，株洲市物价局与城市客运管理处也对此开展了联合执法活动。据《株洲晚报》1月30日报道，29日下午，株洲市物价局与城市客运管理处联合执法，就重点查处了出租车司机不按规定打表计程、拒载及违价行为。市物价局、城市客运管理处在红旗广场与长江广场设点检查，共拦车45台，当场处罚15台，口头警告30台。诸如此类的新闻也在此后几天在株洲电视台等媒体上播放，显示出相关执法机关的严肃态度和执法活动。但显然遇到了执法成本问题过高，执法效果差的问题。对于分布在全市各个区域的出租车，仅靠两部门有限的执法力量抽查、根据群众举报调查或其他来回奔波，无疑是杯水车薪。
类似这样的政府“执法困局”，不仅出现在特殊天气下的的士行业，在其他诸如“禁止未成年人进入网吧”等规定执行上也屡见不鲜。在笔者看来，治乱必须从重，要破解这一困局，就要提高违法者的违法成本。
政府“执法成本高，执法效果差”的局面在很大程度上与违法成本低有不可分离的关联。对于违法行为一般采取口头警告或者罚款的方法，而这些措施根本无法禁止相关违法人“投机违法”的心理。古语道，“治乱世须用重典”。对于出租车不按规定打表、拒载及违价问题，从重处罚，提高其违法成本是一条有效的办法。
据报道在长沙，“2月2日，4名趁雪涨价的出租车司机被依法行政拘留。长沙市公用事业局对4人处以500元罚款，取消其御寒补贴，并吊销其服务资格证，5年内不得在长沙市公共客运行业从业，对所属公司秀峰公司、三维公司以及湘AX6944、湘AX7906两台车的经营权所有者分别处以5000元罚款” 。我们认为，这种举措值得赞赏。当然，也可以考虑建立的士司机诚信机制，一旦发现的士司机有拒载、擅自提价等违法行为，依据情形相应扣分，一旦其诚信分低到一定数值，吊销其执业资格。
    四、立法和政策建议
    1.根据此次雪灾中出现的价格异动情况和政府应对的经验，有必要对国家发改委1月出台的《关于对部分重要商品及服务实行临时价格干预措施的实施办法》进行修订完善，建议补充赋予基层政府以在本行政辖区对部分重要商品及特殊服务实行临时价格干预的权力，对此建议将该《办法》提升至国务院行政法规的形式出台。
    2. 制定严密、科学的地方政府应对价格异动应急预案，并全文公示，以满足群众的知情权、参与权和监督权。笔者注意到，株洲市在雪灾发生前，并没有应对价格异动的应急预案。（笔者通过百度、谷歌等搜索引擎，不仅找不到该应急预案的全文，连“株洲价格异动应急预案”的名称都没有发现。）事实上，株洲市政府很多应对价格异动的举措都是在雪灾发生后临时制定和使用的，这就无疑给政府在应对价格异动情况下的反应带来了极大的被动。因此，提前制定严密、科学的地方政府应对价格异动应急预案，并全文对民众公示，十分需要。      
3. 建议每年进行一到两次模拟演练，以应对随时可能发生的价格异动情况。价格异动情况和其他突发公共事件一样，时时刻刻存在，随时随地发生。诚如联合国发布的《与风险共存》报告中所指出的那样，人类要转变消灭危机的想法，而要学会与风险共存。 为此，政府等公共服务部门应当主动提高随时应对价格异动的能力和水平。只有平时多加演练，特殊时刻才能反应及时，从容指挥，处理有度。